对我国电力市场统一框架体系的思考 威廉指标

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全国统一电力市场框架体系的思考新一轮电力体制改革以来,我国电力市场化交易方式不断丰富,市场规模不断扩大。八个电力现货试点市场相继开展长期结算试运行,市场交易体系基本形成。中国电力市场化改革和建设取得显著成效。然而,随着改革的深入,一些制约我国电力市场健康可持续发展的深层次、根本性、全局性问题,如电力市场顶层设计缺失、框架体系和实施路径不明确等,并没有得到有效解决。因此,借鉴国外成熟经验,充分考虑我国实际情况,遵循市场经济的一般规律和电力发展的基本规律,全面务实地思考和研究相关问题,优化和完善我国现有的电力市场建设,进一步系统化、科学化地提出具有中国特色的电力市场顶层设计方案,已成为一个亟待解决的问题。

(来源:中国电力企业管理编号:zgdlqygl作者:张森林鲁直)

全国统一电力市场的概念及推广

统一市场的内涵和主要特征

所谓统一市场,是指区域市场相互开放,在一个国家(或多个国家或地区)内部,基于社会分工和市场经济发展,规则统一、公平竞争、准入顺畅的市场体系。在统一的市场中,市场机制对资源配置起决定性作用,市场壁垒基本消除,生产者自主经营、平等竞争,消费者自主选择、自主消费,商品和要素平等自由流动、交换。在现代市场经济国家,统一的市场是市场机制发挥作用、经济健康稳定运行、经济社会协调发展的基础。

综上所述,相对完善的统一市场有以下衡量标准或主要特征:一是市场开放。在一个统一的市场中,区域市场是开放的,彼此紧密相连。市场准入、商品和要素流动在区域之间不受限制或阻碍,它们与外部市场相连。第二,规则的一致性。在统一的市场中,有统一的市场运行规则和监管体系,为所有市场主体、商品和要素流动提供开放、公正和公平的市场环境。第三,竞争的公平性。在一个统一的市场中,所有市场主体自主决策,自主经营,自负盈亏,拥有平等的权利和机会获得生产要素和资源,在公开透明的市场规则下平等参与市场竞争。第四,商品的流动性。在一个统一的市场中,商品和要素在比较利益的基础上具有自由流动的内生动力,并独立界定其流动范围,同时具备相应的流通基础设施条件,可以保证在更大的空间内顺畅自由的流动。第五,价格的市场化。在统一的市场中,市场能够形成的价格是由市场供求关系决定的。价格能够及时准确地反映市场供求关系的变化,政府不干预其管理。

根据我国统一开放的社会主义市场体系的总体发展要求,近年来,我国煤炭、石油、天然气等能源产品逐步推进全国统一市场建设,取得积极成效。电力工业是支撑我国经济社会发展的基础产业,电力市场是国家统一市场体系的重要组成部分。建设全国统一的电力市场,可以为电力商品和生产要素的自由流动和优化配置创造条件,保持经济的动态和高效。

全国统一电力市场概念

20世纪初,我国一些学者提出了“全国电力市场”的概念,引起了学术界的讨论。2002年,第一轮电力体制改革开始。在《电力体制改革方案》(国发〔2002〕5号)中,基于“大部分地区已经形成跨省区域高电压等级的主网”、“跨省市场壁垒阻碍了跨省电力市场的形成和电力资源的优化配置”的现实,首次提出依托区域电网“初步建立竞争性、开放性的区域电力市场”,但没有提到国家统一2015年, 新一轮电力体制改革启动,《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(钟发[2015]9号)明确提出“在全国范围内逐步形成充分竞争、开放有序、健康发展的市场体系”。 配套文件《关于推进电力市场建设的实施意见》(发改[2015]2752号)提出“电力市场分为区域和省(区、市)电力市场,区域电力市场包括全国范围内大规模资源优化配置的电力市场”。与第一轮电力体制改革相比,新一轮电力体制改革中“区域电力市场”的范围更加扩大,概念更接近“全国统一电力市场”。

推进全国统一电力市场

2020年以来,国家密集出台了一系列政策文件,推进全国统一电力市场建设。2月,国家发展改革委(NDRC)和国家能源局发布《关于推进电力交易机构独立规范运行的实施意见》(发改规[2020]234号),首次明确提出“推进全国市场一体化发展,加快统一电力市场建设,在更大范围内促进电力资源优化配置”。“2022年底前,实现京津冀、长三角、珠三角贸易机构的相互融合,初步形成符合区域经济一体化要求的电力市场”。“到2025年底,基本建立全国统一的电力交易组织体系”。在5月份的全国人大会议上,国家发展和改革委员会作出了《关于2019年国民经济和社会发展计划执行情况的报告》和《2020年国民经济和社会发展计划草案》,提出了“建设全国统一电力市场”的任务,明确将全国统一电力市场作为中国电力市场改革的方向,加快实施。12月,国务院新闻办公室召开新闻发布会,发布《新时期中国能源发展白皮书》,提出“积极推进全国统一电力市场和全国碳排放交易市场建设”。

全国统一电力市场总体框架

全国统一电力市场的基本条件

中国能源供需的逆向分配和清洁能源的快速发展,决定了能源资源需要在全国范围内流通和配置。中国能源资源供给和能源需求分布不平衡。大型煤炭基地主要分布在西部地区,大部分风景资源分布在“三北”地区,水电资源主要集中在西南地区,电力负荷主要分布在中东部地区和南部地区。这种能源资源和负荷需求反向分布的禀赋决定了东西部地区能源的巨大互补性。此外,近年来,我国清洁能源发展不平衡和不足的矛盾日益突出,清洁能源消费问题突出,具有明显的区域集中分布特征。弃风弃光主要集中在新疆、甘肃、内蒙古等西部地区,弃水主要集中在川西南、云南地区。要从根本上解决问题,必须建立大规模的电力市场,特别是全国性的电力市场,实现电力资源的自由流通和优化配置。

中国电网的长期发展模式和格局决定了区域电力市场在中国电力市场体系中起着关键作用。长期以来,我国形成了东北、华北、西北、西南(四川、重庆、西藏)、华中、华东、华南七大区域电网格局。这些地区相对独立,大多数地区通过DC线路异步互联。基于这一物理框架,形成了七个区域性电力市场,这是一个长期的历史发展过程,是根据资源配置要求自然形成的,也符合电网分区平衡的物理规律。中长期来看,西北电网以火电为主,风电和光能资源丰富,西南(川、渝、藏)电网以水电为主,两网互补。加强互联互通可以实现多能源互利;其他周边地区供电结构相似,通过加强电网互联优化资源配置的需求不大。总的来说,中国将继续保持七大区域电网相对独立的格局,大部分地区将通过直流输电和背靠背互联实现余缺互通。

我国的行政管理体制、财税体制、电力发展规划、电价制度、供电和安全生产都是按省管理的,这就决定了省电力市场在我国电力市场体系中起着基础性的作用。省政府是我国现行行政管理体制和财税体制中极其重要的一环。推进市场化建设,要以省级市场为基础,充分发挥省级政府在电力体制改革中的作用,充分调动其参与电力市场建设的积极性。另外,与其他行业相比,电力行业有其自身的特殊性,其最基本最重要的规律就是分区平衡。中国的电力发展规划、电价体系、供电、安全生产都是以省为单位,建立省级电力市场。市场体系与电力规划、电价、生产调度体系相适应,保证交易权利和安全义务的统一。2019年,中国电力市场化交易规模约为2.83万亿千瓦时,全省市场化交易占近76.4%。从交易规模来看,省内市场化交易是我国电力交易的主体。

全国统一电力市场总体框架

电力市场建设是一个多约束、多目标的综合优化问题。全国统一电力市场顶层设计既要满足优化电力资源配置、促进清洁能源充分消耗的内在要求,又要考虑我国跨省跨地区输电的物理电网结构与地区经济发展水平和电价承受能力差异较大的现实,还要考虑行政管理体制、财税体制、电力交易体制、电力调度体制等制度机制的约束。

电力市场建设是一个逐步深化和完善的过程。统一我国电力市场顶层设计,必须平稳起步,循序渐进。我们必须充分尊重各级市场的差异,逐步推进各级市场的融合、开放和协调发展。

综合考虑,近期全国统一电力市场体系应从全国、地区、省级市场入手,建立分级、分区、充分竞争、协调有序的三级运行电力市场,促进全国各地区、各省电力资源的分级次优配置。中长期来看,随着区域协调发展战略的实施,电力市场正在逐步向纵深推进。一些有条件的省级市场可以根据资源辐射半径和并网基础条件,按照社会福利最大化原则选择融入区域市场或直接融入全国市场,三级运营市场逐步融入两级(全国和区域)运营电力市场。从长远来看,随着市场的进一步发展、市场环境的成熟和市场基础的不断完善,跨区跨省的市场壁垒将逐步开放,两级(国家级和地区级)运行电力市场将逐步融合为一级运行的全国统一电力市场,最终实现全国电力要素资源的自由流通和优化配置。

国家电力交易中心总体框架

全国统一电力市场的形成和发展有其自身的周期性规律,电力市场和电力交易机构相互依存、相互支持。电力交易机构作为实现电力市场建设战略目标的重要组织保障,需要适应电力市场的发展阶段。为了有效支持国家统一电力市场建设,需要逐步构建主体规范、功能齐全、品种齐全、协调高效的国家统一电力交易组织体系,实现国家层面大规模、大规模电力资源优化配置的整体组织。

结合行业和市场的发展趋势,国家电力交易中心应遵循循序渐进的原则,按照“立项启动、整合协调、统一管理”三个阶段进行设计。初期重点是建立组织体系,推进市场规则和交易平台的统一,实现市场运行的动态监控。在整合阶段,将推动交易机构的合作运营,全国电力交易的主要业务将在统一的交易平台上进行集中交易和监控。在统一化阶段,实现交易机构深度融合,基本建立全国统一电力市场,对全国统一交易品种和前几天电力中长期交易业务进行统一组织和监控。这种“三步走”的设计方案遵循了《关于推进电力交易机构独立规范运行的实施意见》(发改规[2020]234号)中“循序渐进、分步实施”的总体要求,符合当前的业务实践和国家统一的电力市场建设实践,也符合我国电力行业的基本国情。

“统一市场、三级运行”的框架体系

根据我国电力市场的实际发展情况,近期宜采用“统一市场、三级运行”的框架体系,坚持全国电力资源优化配置、省内平衡、区域优化、全国互动。各级遵循共同市场机制,履行不同的市场职能,实现资源优化配置的共同目标。“统一市场、三级运行”的电力市场体系,充分考虑了我国电网目前的电网结构特点和各地区的资源禀赋特点,符合电力市场逐步建设和发展的规律,能够畅通能源流通,有助于构建新的发展格局,逐步实现电力市场改革的长远目标。应该是现阶段中国电力市场体系的基本框架。“区域”的概念是指通过实施能源转型、清洁低碳发展等国家重大能源发展战略,协调区域经济社会发展和电力资源配置需求而形成的市场范围,而不是简单地通过行政区划指定某个市场交易区域。

在“统一市场、三级运作”的框架体系中,不同的市场运作的功能定位应该是不同的、有所侧重的。全国市场运行主要负责实施国家重大能源发展战略,促进清洁能源在全国的充分消耗;区域市场运作主要是打破省与省之间的壁垒,满足区域内电力资源优化配置的需求;省级市场运行主要保障资源优化配置、电力供需平衡和全省安全供电秩序。三者不是我和他之间的抑制或替代关系,而是开放互补的分工合作关系。

“统一市场、三级运行”的电力市场框架体系,对应建立全国交易中心、区域交易中心、省级交易中心等运营机构体系。国家交易中心主要负责实施国家能源发展战略和能源领域重大改革部署,按照章程和规则为市场主体提供公平规范的电力交易服务,努力打破市场壁垒,通过区域市场和省级市场的整合,促进全国市场的整合和发展,推动全国统一电力市场建设。重点是统一电力市场顶层设计的标准化建设、统一操作规程的制定和统一技术标准的制定。可以组织长期和长期跨区域电力交易,及时组织电力期货和场外衍生品交易,指导区域和省级电力交易机构开展相关工作。区域交易中心和省级交易中心分别在国家相关交易规则框架下制定区域和省级交易规则,组织省际和省级电力长期交易,配合相应的电力调度机构开展电力现货和辅助服务交易,组织市场运行监控、信息披露等市场服务工作。

相关建议

充分吸收和借鉴国外典型统一电力市场建设的先进经验

北欧、美国等国外电力市场建设相对成熟。以北欧为代表的统一电力市场的经验和发展趋势,尤其是欧洲电力市场和美国电力市场,对我国建设全国统一电力市场具有很强的参考价值。例如,欧洲多国电力市场中的区域价格耦合(PCR)几年来得到了丰富和改进。目前欧洲电力市场耦合已经完成,其中一个关键成果就是幼发拉底河的建设,国内还没有深入了解。建议深入研究国外典型统一电力市场的运行机制,充分吸收和借鉴国际先进经验,结合我国实际情况形成具体系统的技术方案,并根据能源转型升级和经济社会发展的需要不断优化调整。

丰富和完善电力体制改革的政策体系框架

近年来,国家集中出台了一系列电力体制改革的政策和配套文件,涉及中长期电力交易、现货市场建设、发电和用电计划自由化、电价形成机制、售电侧改革、增量配电业务试点、可再生能源发展、市场监管、信息披露和信用体系等。可以说,中国电力市场建设的政策体系框架已经初步形成。电力市场建设是一个深化和逐步完善的过程。在“2030年前实现碳峰值,2060年前实现碳中和”的愿景下,全国统一电力市场必须更加重视新能源的快速发展,相关政策支持体系需要进一步丰富、完善和补充。例如,电力市场和碳市场需要协同发展,应在市场范围、市场空间和价格机制方面建立协调机制,以实现两个市场的更好整合

深入研究全国统一电力市场顶层设计方案的重大课题

目前,国内电力市场建设仍处于探索阶段,市场体系和运行机制不完善,市场政策和交易规则变化频繁,市场模式和交易品种差异较大,市场衔接机制不完善,市场协同性不高。这就要求在推进全国统一电力市场建设的过程中,要全面进行市场模拟、推演、分析和论证,并对相关问题进行研究分析清楚,然后进行市场顶层设计,避免“三级运行”的缺失,近期要深入研究三级运行的耦合机制、优秀开发与购买市场的衔接机制、中长期与现货市场的衔接机制、辅助服务与现货市场的衔接机制、市场与运营的衔接机制等。目前,考虑到我国新能源的快速发展和规划与市场“双轨制”的长期共存,迫切需要对新能源消费、辅助服务市场建设、不平衡资金分流等进行深入专题研究。,并提出切实可行的解决实际问题的方案。

全国统一电力市场顶层设计是一项系统工程,涉及电力市场空间、跨省跨地区输电、电量平衡、电价体系等诸多要素。这些要素错综复杂、相互交织、相互关联、相互影响,很难针对个别改革提出独立的设计方案,必须在统一的框架体系下进行全面系统的考虑,形成目标明确、路径清晰的顶层设计和可实施方案。站在更高的立场和更广阔的视野,尽可能做出前瞻性的思考、统筹规划和战略布局,既要促进能源转型升级,又要协调国家政治、经济、安全发展的大局。要充分遵守和严格执行国家相关政策要求,尽可能全面系统,确保政策有效实施,确保不存在影响市场推进的重大制约因素。要注意国情,尊重历史,统筹兼顾,尽可能全面平衡各方利益。既要着眼于资源的整体优化配置,又要考虑能源资源禀赋、电价水平、电网运行等客观条件。

本文发表于《中国电力企业管理》2021年第01期。作者张森林在中国南方电网公司改革发展研究中心工作,鲁直在中国南方电网公司政策研究部工作

原标题:关于全国统一电力市场框架体系的思考

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